1972年美國對中國做了什麼?“兩個中國”變成“一中兩府”
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古往今來,除了權力毫無制衡,且無外患的少數昏君與暴君外,沒有任何政治領袖能在重大決策上隨心所欲,一意孤行,因為領袖的支持者們,總會因利益上的衝突與矛盾,而對重大決策有不同主張。作為決策者所能做的,通常就是求取各種折衷。今天的特朗普是如此,半個世紀前的蔣介石亦然。
故而因退出聯合國一案,指責蔣堅持漢賊不兩立而退出聯合國,這見解僅對了一半,指控蔣對美方的“兩個中國”政策妥協,亦僅對了一半,說穿了,支持者們的兩種對立主張,讓蔣介石不得不折衷處理“聯合國攻防”,以致以上兩種說法,都不全對,也不全錯。
鷹派寧可退聯而堅持不兩立,鴿派寧可留得青山有柴燒,而堅持兩立,不能說哪一方是錯,兩造只是對“中華民國”之立場與前途,有不同的解方。對蔣而言,堅持中國法統重要,留在聯合國亦重要,問題在於,若兩者不能兼得,哪一種較能操之在我?
答案很清楚,前者尚在蔣與臺灣的能力範圍內,後者則完全得靠美國支撐。
在9月4日《與美為敵痛苦,與美為友更糟,1971年蔣介石捍衛聯合國安理會席位始末》一文中說過,暗中接受美方的“雙重代表案”,乃蔣在美國變心下的最後一搏,以“權宜策略”視之,較符合蔣當時的處境。而只要北京堅拒“雙重代表案”,“中華民國”或許能技術性拖延退聯的時間,但是,這盼望幾乎完全取決於尼克森也有相同的意願與能力。
結果顯示,尼克松既無意願,也無能力既保臺北的聯合國席位,同時也讓北京入聯。根據史料顯示,這一點,蔣介石在1969年就已有覺悟,但尚存一絲希望。而臺美兩方的外交系統,則花了許多時間與資源在磋商有關議程的技術性問題,糟糕的是,連原則性問題都難有一致的共識。
臺方的外交系統之所以認為還有希望,乃因美方早早丟擲瞭解決方案,雙方都以為唯一的阻礙是蔣介石的堅持。但是,臺方外交官員費盡心思說服蔣讓步,卻不料美方外交系統的解決方案一再改變。癥結之所在,就在於尼克松的態度,既想與北京交往,又不願背上棄臺的罵名。
1971年7月22日,國務卿羅吉斯希望尼克森儘速做出決定,是要硬挺臺灣,還是乾脆放棄?因為那關乎聯合國議程策略的底定。當時尼克松反對排除臺灣,但也不願在聯合國清楚表態美方的“兩個中國”立場。這顯示尼克松已發現兩全其美的方式不可得,“兩個中國”的概念可能必須拋棄。
而臺北對此轉變尚不知情。
所以在這個時間點,臺美勉強達成了共識,美方並於8月初正式宣佈立場,歡迎北京入聯,但不應排除臺北。至於安理會席位,美方表達尊重聯合國多數意見。美國盟友包含澳大利亞,日本、紐西蘭等國都支援美方立場,唯澳,新認為若想提案過關,美國必須公開支援北京取得安理會席位。
北京則於8月20日正式發表宣告,反對美方“雙重代表權”的提案,不接受“兩個中國”或“一中一臺”,並強調不會妥協,即便延遲入聯也在所不惜。
北京的強硬,其實就是蔣介石所要的,因為這可能使得他對美方的讓步策略,達到了實質的效果。現在,球又被踢回華府手裡,尼克松的挑戰,就是得決定是否要支援自己國務院在聯合國的宣告。
不過,臺北外交系統對此發展做出了誤判,他們以為北京的強硬,代表季辛吉與周恩來並未達成任何協議,並將此看法傳達給美方外交系統。這又使得美方認為臺北還能做出更多的讓步,預設美方公開支援北京取得安理會席次。
9月8日,美方以盟國看法為由,通知“外交部長”周書楷,美國將修正“雙重代表權案”,公開表明安理會席位應給中華人民共和國。美方沒有讓臺北有提出異議的機會,單方面決定了此重大的立場改變。蔣介石在日記裡沈痛地記錄了此事。
9月10日,周書楷給美方的書面的答覆是“深感遺憾”,但私下暗示美方“如果支援此決議案的票數差額太近,臺北在幕後可能採取更積極的角色”,簡言之,就是不但默許了美方的修正案,還會在必要時暗中給予支援。根據史料顯示,9月9日臺北高層會議裡,鴿派取得了上風,使蔣做出“痛苦”的決定,因此隔日美方才會得到周書楷的“喜訊”。
根據白宮的備忘錄,羅吉斯向尼克松報告,臺北做出了超出預期的讓步,他建議美國應儘量使臺北能與美方合作,促成此修正後的決議案,也就是被稱為“複雜雙重代表權”的提案。至此,臺北公開表達反對,私下積極促成此案的作法得到確立。
9月16日羅吉斯對臺方外交系統表達,只要臺方支援,此案就是成功的唯一機會。羅吉斯將成敗的責任丟給了臺北,因為臺方必然會公開表達反對,以致給友邦錯誤的認知。關於此,周書楷迴應,若友邦詢問,臺方會表達希望議案過關的意向。
美方照會了周書楷後,同日,尼克松公開宣佈美國支援中華人民共和國取得聯合國安理會席次,也將投票反對排除中華民國。
9月23日,國務院先行估票顯示,“雙重代表權案”與“重要問題案”都會以些微票數落敗。9月24日,臺北方面的估票顯示,兩案都將以兩票之差落敗。臺美兩方有鑑於此,各自通知友邦,表明“中華民國”支援“雙重代表權案”的立場。,另一方面,北京也加強了宣傳攻勢,再次重申驅除“蔣介石集團”的立場,等於是對尼克松的公開表態不買帳。
10月4日,羅吉斯正式在聯合國大會發言支援北京入聯並取得安裡會席位,同時反對排除中華民國。在羅吉斯公開發言後,白宮卻突然宣佈,基辛格將於10月20日至北京,安排尼克松的訪問。此舉讓臺北大感震驚,因為這會使盟邦對美國曖昧的態度產生不利於臺北的判斷。5日,周書楷向羅吉斯表達,希望基辛格取消北京行,但羅吉斯顯然做不到。
10月14日,周書楷於紐約會見羅吉斯,並指出敵對陣營正在散佈流言,宣稱白宮正在進行一套自相矛盾的目的,此流言使得尚未表態的國家對美國的立場陷入疑惑,所以他要求羅吉斯請求尼克松發表一份宣告,表達尼克松總統支援美國決議案的立場。
基辛格赴北京的訊息,使臺北再次陷入對美國的疑慮,除了要求白宮發表與其國務院一致的立場,還追問羅吉斯,若兩案都失敗,是否有備案?羅吉斯說沒有。周再追問,若兩案失敗,美國是否會在安理會動用否決權,阻止北京入會?羅吉斯態度消極。
其實在14日這一天,周書楷心裡應該已經清楚,羅吉斯代表的國務院,已無法代表白宮立場。原本國務院表現出來的信誓旦旦,在基辛格於敏感時刻宣佈將再度赴北京後,已經消失。而國務院事實上也有備案,其中臺北能認可的是沙烏地阿拉伯的修正案,但這些備案,在美國總統意向轉變時,已經無用。
接下來的日子,美方對臺北的憂慮一再以輕描淡寫的態度應對,臺北估票認為攸關中華民國是否能留在聯合國的“重要問題案”,還差四票,美國卻模糊以對,並表達樂觀。
只是,臺北始終等不到尼克松支援美國提案的宣告,而這其實也說明了一切。國務院對臺北的虛以委蛇,顯示羅吉斯已被排除於決策核心之外。
10月20日,基辛格於北京面告周恩來,尼克松並未公開宣告支援美國在聯合國的提案,並強調,美國原來考慮走“兩個中國”路線,但現在美國只說“一箇中國,兩個政府”。對於此,周恩來也將底線畫得很清楚,堅決反對任何“臺灣地位未定論”,堵死基辛格想製造的模糊空間。基辛格則表達,美中關係正常化優先於臺灣留在聯合國的問題。
10月22日,美國駐聯合國代表布希(也就是後來的美國總統老布希)向國務院報告,代表團的估票沒有國務院那麼樂觀,“重要問題案”可能會失敗,布希並建議可以沙烏地阿拉伯的修正案為備案。當日,臺駐美大使沈劍虹奉命拜會羅吉斯,詢問估票與應變方案,羅吉斯還在瞞騙沈,預計贊成與反對票相等,並暗示審慎樂觀。沈追問尼克松是否會發表宣告支援美方的聯合國提案?羅吉斯含糊以對。
事實上,基辛格在這兩日從北京給華盛頓發了數封電報,強烈建議尼克松不要採納沙烏地阿拉伯的修正案為備案,因為該案給予“臺灣未定論”或“臺灣新的法律地位”,北京堅決反對。
10月25日,“重要問題案”以四票落敗,臺北預估正確,排除“中華民國”的阿爾巴尼亞案通過。布希提議將阿爾巴尼亞案中排除中華民國的條款單獨表決,以促成“複雜雙重代表案”的表決,投票結果未能通過。
在阿爾巴尼亞案表決前周書楷向大會宣佈“鑑於大會瘋狂,非理性的行為,中國代表團決定不再參加任何聯大的議程”,然後率領代表團走出聯合國會場。
值得一提的是,除了盧森堡,葡萄牙,希臘,其餘北約盟國都投了反對票或棄權。美國有沒有盡全力確保自己的“雙重代表權案”過關,從這裡就可看出。
布希在回憶錄裡說: 美國並沒有盡心盡力去支援臺灣政府,美國對他的國家的立場正在改變。美國代表團努力要使“雙重代表權政策”在聯國大會通過,但其結果是另一種雙重代表權政策,即華府對承諾北京的矛盾,損及美國要救臺灣的立場。
布希強調,白宮與國務院將尼克松訪問中國視為歷史性突破,“但是,在美國代表團的執行層次,我們在自己對毛澤東政權軟化之際,卻要求中立的國家堅定反對北京的立場”。
事後,美國國務院發出電報至美國駐臺大使館,要求大使馬康衛口頭轉述給蔣介石,或蔣經國: 對於聯合國剝奪中華民國在大會的代表權,是嚴重錯誤,不義及不切實際的行為,美方深感遺憾。該電報並聲稱“重要問題案”的失敗,大出美國政府意外,電報並保證,聯合國表決結果不會影響兩國關係......美國對中華民國的防衛承諾,不受最近發展的影響。
這是一份沒有具名的電報,僅在內容中提及“這些觀點獲美國總統的完全支援”。馬康衛轉述電報中這句內容,還不能留在書面文字內。也就是說,這是一份空洞的外交辭令,尼克松在第一時間,連具名對蔣介石說些安慰之詞與表達歉意都不肯。
10月29日,周書楷與沈劍虹拜會基辛格,對於聯合國表決結果,基辛格的反應是,痛罵布希無能。而布希也在多年後表示,基辛格是中華民國退聯的始作俑者,並在事後還向布希表達對錶決結果“失望”。對布希而言,基辛格偽善十足,因為整件事的過程,美國當局“在紐約說一套,在華府做另一套”,最後把責任丟給他。
美國的外交系統,不一定能代表白宮意志,這是對臺北外交官們最沉重的打擊與教訓。此案可說明明白白地昭示了與美國交手,在許多時候,外交系統所獲得的訊息不是無用,就是刻意欺瞞。以美國外交系統的訊息作為決策的根據,是一件十分危險的事。
說白了,就是美國不可信。
誠然國與國之間講究實力原則,難免爾虞我詐,沒有什麼國家是“可信”的。不過,若完全沒有互信基礎,外交這工作也是不存在的。臺北外交系統所犯的錯誤,就是高估了美臺間的互信基礎,以為只要讓步到美國滿意,就能獲得至少差強人意的結果。
關於此,蔣介石早就預知了必然被犧牲的結果,但之所以盡力與美周旋到底,除了外交部屬的強力主張,蔣自己其實也仍抱一線希望。畢竟,退出聯合國所代表的是“反攻復國”的徹底幻滅,甚至連獨立生存都成問題。
這樣周旋與妥協下來的結果,也不是全無益處,至少,蔣有給出讓步,而非一開始就與美決裂,所以尼克松也沒有藉口將責任都推到臺北頭上,並讓美國內部挺臺的力量轉變支援態度。
1972年2月,尼克松與北京簽訂“上海公報”,美方從“兩個中國”的概念,轉進到“一中兩府”的戰略框架,並藉由兩岸彼此間的矛盾與敵對,獲取自己的戰略利益,至今。
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