唐朝時的“三權分立”制度：中書省、門下省與尚書省

唐代政府和漢代之不同，若以現在話來說，漢宰相是採用領袖制的，而唐代宰相則採用委員制。換言之，漢代由宰相一人掌握全國行政大權，而唐代則把相權分別操掌於幾個部門，由許多人來共同負責，凡事經各部門之會議而決定。漢朝只有一個宰相，但遇政府有大政事，亦常有大會議，這是皇帝宰相和其他廷臣的會議。唐代則把相權劃分成幾個機關，這幾個機關便須常川會議，來決定政府一切最高政令。漢代宰相下有副宰相，御史大夫，我們也可說，宰相掌握的是行政權，御史大夫掌握的是監察權。唐代宰相共有三個衙門，當時稱爲三省：一中書省，二門下省，三尚書省。此三省職權會合，纔等於一個漢朝的宰相，而監察權還並不在內。

中書省首長爲中書令，門下省主管長官爲侍中，尚書省長官爲尚書令。唐分官階爲九品，第一二品官，均以處元老，不負實際行政責任。三品以下，始爲實際責任官吏。中書令門下侍中及尚書令皆爲三品官。若論此三省之來歷，尚書本是皇宮內廷祕書，已在講漢代制度時講過。中書依官名論，也即是在內廷管理文件之意。侍中則是在宮中侍奉皇帝。故就官職名義言，這三個官，原先本都是內廷關。而到唐代，則全由內廷官一變而爲政府外朝的執政長官，和以前性質完全不同。其實宰和相，在春秋時代，也僅系封建貴族的家臣，但到秦漢則化私爲公，變成了正式政府的執政官。此後宰相失職，卻又有另一批皇帝內廷私臣變成了正式執政官的，便如唐代之三省。何謂失職?因宰相職權，本該領導政府，統治全國的，後來此項職權，被皇帝奪去了，皇帝把他們的私屬像中書門下尚書之類來代行政府宰相的職權，這是東漢以後魏晉南北朝時代的事。現在到唐代，纔有把以前宰相職權正式分配給三省。換言之，亦即是吧以前皇室濫用之權重交還政府。

現在再說中書門下尚書三省職權之分配：中書主發令。政府一切最高命令，皆由中書省發出。此種最高命令，名義上是皇帝的詔書，在唐代叫做“敕”。凡屬重要政事之最高命令，一定要皇帝下敕行之。但實際上皇帝自己卻並不擬“敕”，而系中書省擬定，此所謂“定旨出命”。

在中書省中除中書令爲正長官外，設有副長官“中書侍郎”。中書侍郎之下，又有“中書舍人”，員額有七八人之多。中書舍人官位並不高，而他們卻有擬撰詔敕之權。遇中書發佈命令，多由他們擬撰。

中國政治上的傳統觀念，對一意見之從違抉擇，往往並不取決於多數，如西方所謂之民主精神。而中國人傳統，則常求取決於賢人。春秋時即有“賢均從衆”之說(見《左傳》)。哪一人賢，就採納哪一人的意見，假若雙方均賢，則再來取決於多數。賢屬質，衆屬量，中國傳統重質不重量。中國人認爲只要其人是賢者，就能夠代表多數。不賢而僅憑數量，是無足輕重的。這一觀念，反映在漢代的選舉制度上，便極明顯。所以國家的選舉權，並不託付於社會一般民衆，而徑由地方長官行使之。照理，地方長官應該擇賢而任。他既是一位賢長官，自能博採輿情，爲國家選拔真才。這是理論。至於事實之不能全合於理論，則屬另一問題。

即如唐制，中書舍人擬稿，亦由諸舍人各自擬撰，是謂“五花判事”。然後再由中書令或中書侍郎就此許多初稿中選定一稿，或加補充脩潤，成爲正式詔書，然後再呈送皇帝畫一敕字。經畫敕後，即成爲皇帝的命令，然後行達門下省。所以唐代政府定旨出命之權，是操於中書省。皇帝只同意畫敕而止。待門下省主管長官侍中及副長官侍郎接獲此項詔書後，即加予複覈，這是對此項命令之再審查。在門下省侍中侍郎之下，設有若干第三級官，謂之“給事中”。給事中官位並不高，但對皇帝詔書亦得參加意見。若門下省反對此項詔書，即將原詔書批註送還，稱爲“塗歸”。意即將原詔書塗改後送還中書省重擬之意。塗歸亦稱“封駁”“封還”“駁還”等，其意義略相同。此項塗歸封駁之權則屬諸門下省。若以今日慣語說之，門下省所掌是一種副署權。每一命令，必須門下省副署，始得發生正式效能。如門下省不同意副署，中書命令便不得行下。詔敕自中書定旨門下複審手續完成後，即送尚書省執行。尚書省則僅有執行命令之權，而於決定命令則無權過問。

政事堂此種制度，亦有相當麻煩處。如中書省擬好命令送達門下省，如遇門下省反對，即予塗歸封還，如是則此道命令等於白費，即皇帝之“畫敕”亦等於無效。

故唐制遇下詔敕，便先由門下省和中書省舉行聯席會議，會議場所稱爲“政事堂”。原先常在門下省舉行，後來又改在中書省召開。會議時，中書門下兩省長官及侍郎皆出席。若尚書省長官不出席政事堂會議，即事先不獲預聞命令決奪。

故唐人目光中，須中書門下始稱真宰相。唐太宗在未登基前，曾做過尚書令，即太宗即位，朝臣無敢再當尚書令之職，因此尚書省長官尚書令常虛懸其缺。僅有兩個副長官，即尚書左僕射及右僕射。尚書左右僕射若得兼銜，如“同中書門下平章事”，及“參知機務”等名，即得出席政事堂會議，獲得真宰相之身份。最先尚書僕射都附此職銜，所以三省全是真宰相。但到開元以後，即尚書僕射不再附有出席政事堂之職銜了。如是則他們只有執行命令之權，而無發佈命令及參與決定命令之權。他們職掌的，並非政府的最高職權，因此也不得認爲真宰相。

但唐制除三省長官外，也有其他較低級官員而得附參知機務或同三品平章事等職銜的，如是則此人亦得參與政事堂會議。此如現今內閣中之不管部大臣，行政院中之不管部的政務委員，雖非某一部的主管長官，而得出席政務會議，預聞國家大政決奪。此等人必是官位雖低而早負時望的，始得加此職銜。當時的尚書省，則略等於現在的行政院。因他只管行政，不管出命。政府的最高機構，則在政事堂。凡屬皇帝命令，在敕字之下，須加蓋“中書門下之印”，即須政事堂會議正式通過，然後再送尚書省執行。若未加蓋“中書門下之印”，而由皇帝直接發出的命令，在當時是認爲違法的，不能爲下面各級機關所承認。故說“不經　閣鸞臺，何得爲敕”(中書省武則天改稱鳳閣，門下省武則天改稱鸞臺)，這仍是說一切皇帝詔命，必經中書門下兩省。其實則皇帝的詔敕，根本由中書擬撰。

但中國傳統政治，仍有一大漏洞。在唐代，也並無皇帝決不該不經中書門下而徑自頒下詔書之規定。這是中國傳統政治制度下一中通融性。往往每一制度，都留有活動變通之餘地，不肯死殺規定，斬絕斷制。因此中國皇帝不致如英國皇帝般被逼上斷頭臺，或限定他不得爲種種活動。事實上唐代也確有不經中書門下而皇帝隨便下命令的。不經　閣鸞臺何爲敕，此是留禕之批評武則天的話，而劉禕之因此遭了殺身之禍。

武則天以下的唐中宗，也便不經兩省而徑自封拜官職。但中宗究竟心怯，自己覺得難爲情，故他裝置詔敕的封袋，不敢照常式封發，而改用斜封。所書“敕”字，也不敢用硃筆，而改用墨筆。當時稱爲“斜封墨敕”。此即表示此項命令未經中書門下兩省，而要請下行機關馬虎承認之意。在當時便認爲這是一件值得大書特書之事，因此在歷史上傳下。當時唐中宗私下所封之官，時人稱之爲“斜封官”，因其未經正式敕封手續而爲一般人所看不起。

據此一例，便知中國傳統政治，本不全由皇帝專制，也不能說中國人絕無法制觀念。但中國政治史上所規定的一切法制，有時往往有不嚴格遵守的，此亦是事實。但嚴格說來，則此等事總屬胡鬧，不可爲訓。只因鬧得不大，皇帝私下只封幾個小官職，也不致有大影響。

根據這一點看，中國過去的政治，不能說皇權相權絕不分別，一切全由皇帝專制。我們縱要說它是專制，也不能不認爲還是一種比較合理的開明的專制。它也自有制度，自有法律，並不全由皇帝一人的意志來決定一切的。我們現在應該注意在它的一切較詳密的制度上，卻不必專在專制與民主的字眼上爭執。

再說回來，唐代中書門下省參加政事堂會議的，多時有至十幾人，最少則只有兩人，即中書令及門下侍中。開會時有一主席，稱爲“執筆”。討論結果，由他綜合記錄，等於現在之書記長。此項主席輪流充任。有時一人輪十天，有時一人輪一天。大家的意見，不僅由他綜合記錄，而且最後文字決定之權亦在他。這是唐代宰相一職，在採用委員制中的首席來代替領袖制的一種運用與安排。

國家一切最高政令，一經政事堂會議決定後，便送尚書省執行，尚書省是政府裏最高最大的行政機構。尚書省共分六部，即吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部。此六部制度，自唐代以至清代末年，推行了一千多年，不過六部次序有時略有改動。

唐開始時是吏禮兵民(戶部)刑工，唐太宗是改爲吏禮民(戶)兵刑工，至宋朝初年次序是吏兵刑民(戶)工禮，宋神宗時王安石變法，其次序爲吏戶禮兵刑工，這次序遂爲以後所沿襲。

吏部主管人事及任用之權，官吏必先經過考試，再由吏部分發任用。五品以上官，由宰相決定，但吏部可以提名。五品以下官，宰相不過問，全由吏部依法任用。戶部掌管民政戶口等事，吏部主管宗教教育事宜，兵部掌軍事，刑部掌司法，工部主管建設，各有職掌。若以之比擬漢代之九卿，這不能不說是一大進步。漢代九卿如光祿勳，就官名本義論，等於是皇帝的門房，不脫宮廷私職的氣味。唐代正名爲吏部，掌管人事，名稱恰當。又如漢代掌軍事的爲“衛尉”，衛仍對宮廷言，唐代稱爲兵部，職名始正。太常卿就名義言，也偏在皇傢俬的祭祀，唐代改爲禮部，便確定爲政務官了。

我們只論漢唐兩代官名之改革，便見中國政治史上政治意識之絕大進步。漢代九卿，就名義論，只是辦理皇室內廷事的家務官，唐代始正式有六部尚書，顯然成爲管理國家政務的機構，不像漢代只似皇帝的侍從。此爲中國政治史上一大進步，無論從體制講，從觀念講，都大大進步了。

尚書省乃唐代中央政府組織最龐大的機構，其建築亦相當龐大。總辦公廳名爲“都堂”，兩旁爲左右兩廂，吏戶禮三部在左，兵刑工三部在右。由左右僕射分領。每部分四司，六部共二十四司。每部之第一司即爲本司，如吏部之第一司爲吏部司是。其餘各司各有名稱。尚書省各部主管，上午在都堂集體辦公，遇事易於洽商，下午各歸本部分別辦公。如有“參知機務”或“同平章事”銜者，可去政事堂出席最高政事會議。無此等銜者，則專在本省辦公。

唐代有名鉅著《唐六典》一書，即因記載此尚書省中六部之組織，用人，職務分配等而名。此書對當時政府各部門各組織之各項政權及人事分配，均有詳細規定。此書遂成爲中國歷史上行政法規之巨典，此後宋明清各代，均重視此寶貴法典，奉爲圭臬。千餘年來，國家推行政務，大體以此書爲典範，無多變更。此後中央政府之變動，只在中書門下發命令的部分，至於執行命令的尚書省六部制度，則從未有大變更。

此《唐六典》一書，系唐玄宗時，大體依唐代現行法規而纂輯，可說是當時的具體事實與現行制度，與本之理想和希望者不同。中國歷史上關於政治制度方面有兩大名著，亦爲《周禮》，一即《唐六典》。前書爲中國先秦時代人之烏托邦，純係一種理想政府的組織之描寫。亦可謂是一部理想的憲法。其最堪重視者，乃爲政治理想之全部制度化，而沒有絲毫理論的痕跡，只見爲是具體而嚴密的客觀記載。我們讀此書，便可想見中國古代人之政治天才，尤其在不落於空談玄想，而能把一切理論化成具體事實而排列開來之一層。所以《周禮》雖不是一部歷史書，不能作爲先秦時代的制度史大體上看，而實是一部理論思想的書，應爲講述先秦政治思想之重要材料。

至於《唐六典》，則確已是唐代實際的行政法規，爲唐代政府所真實遵循。雖富理想而已成事實。只由《周禮》而演進到《唐六典》，這一步驟，也可認爲是中國政治歷史上一極大的進步。但我們談《唐六典》的，仍不應僅當它是一部歷史書，爲記載唐代現實制度的書，而應同時當它是一部理論和思想的書看。因唐代人對政治上的種種理論和思想，都已在此書中大部具體化制度化了。制度的背後，都應有理論和思想。一切制度，決不會憑空無端地產生。若我們忽略了中國以往現實的政治制度，而來空談中國人以往的政治思想，也決無是處。

以上資料節選自《中國曆代政治得失》/生活.讀書.新知三聯書店，著者：錢穆(臺灣)